Материал подготовлен научным сотрудником Global Network Initiative Мариям Кварацхелия при поддержке аналитического центра CAPS Unlock и Международного центра журналистики MediaNet.
20 сентября 2023 года Министерство финансов Казахстана обнародовало список* лиц и организаций, получающих финансирование из-за рубежа. В списке почти 240 субъектов: организации гражданского общества, правозащитные и медиа организации, такие как Freedom House, Норвежский Хельсинкский комитет, Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности, Reuters и Институт освещения войны и мира. В реестр также попали известные журналисты, исследовательские центры и частные компании.
*Термины «список» и «реестр иностранного финансирования» взаимозаменяемо используются в данном тексте.
Этот шаг вызывает беспокойство, так как он напоминает меры, принимаемые в рамках закона «об иностранных агентах» в Российской Федерации, и нарушает основополагающие принципы, включая право на неприкосновенность частной жизни и принцип недискриминации, зафиксированные в международных правовых актах, таких как Всеобщая декларация прав человека (статьи 2, 12 и 19), Международный пакт о гражданских и политических правах (статьи 2(2), 17 и 19) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (статья 2(2)).
Кроме того, опубликованный список иностранного финансирования проливает свет на проблему неполучения согласия субъектов данных государственными контролирующими органами (это один из основных принципов в области защиты данных) под предлогом законного интереса обеспечения прозрачности.
Публикация реестра получателей иностранного финансирования в Казахстане также указывает на глубоко укоренившийся вопрос о состоянии общественной жизни и свободе выражения в стране, где правительство использует закон «О персональных данных и их защите» 2013 года, чтобы выставить организации гражданского общества, активистов и журналистов как потенциальную угрозу для государства.
Возможные последствия
Комитет государственных доходов Казахстана заявляет, что новое законодательство об иностранном финансировании призвано укрепить доверие общественности и обеспечить прозрачность. Однако, по оценке Freedom House, публикация списка организаций, получающих зарубежное финансирование, может привести к «запугиванию и преследованиям [организаций] как со стороны государственных, так и негосударственных структур». В реестре указаны имена и налоговые идентификационные номера как физических лиц (ИИН), так и организаций (БИН).
1. Право на неприкосновенность частной жизни
Публикация подобного списка противоречит нормам Конституции Казахстана и международных стандартов по защите данных и конфиденциальности, которые государство поддержало. Пункт 1 статьи 18 Конституции Казахстана (1995 год) отмечает, что каждый человек имеет право на «неприкосновенность частной жизни». Закон «О персональных данных и их защите» от 2013 года подчёркивает важность защиты данных для обеспечения: а) прав человека на неприкосновенность частной жизни; б) сохранения его целостности и безопасности; в) соблюдения конфиденциальности; и г) предотвращения незаконного сбора и использования данных. Создание такого реестра также нарушает статью 17 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП), согласно которому каждый должен быть свободен от произвольного и недопустимого вмешательства в право на неприкосновенность частной жизни.
2. Стандарты защиты данных для получения согласия
Закон «О персональных данных и их защите» в Казахстане, принятый в 2013 году, также подчёркивает, что распространение персональных данных допускается только при наличии согласия субъекта данных на их использование. Общий регламент по защите данных (GDPR) — закон, цель которого заключается в обеспечении защиты данных в соответствии с Уставом основных прав Европейского союза — отмечает, что обработка персональных данных, как правило, запрещена «пока это явно не разрешено законом или пока субъект данных не дал своего согласия на обработку». Само согласие должно быть информированным и однозначным. Это означает, что субъект должен быть проинформирован о характере и целях обработки данных, после чего он должен ясно выразить свою позицию (или «принять чёткий утвердительный акт»), подтверждая или отклоняя своё согласие.
В связи с её фундаментальным значением, ещё одним важным документом, который необходимо учитывать в данной дискуссии, является Конвенция 108+ Совета Европы — о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных. Согласно пункту 1 статьи 5 этой Конвенции, обработка данных должна быть «пропорциональной» по отношению к её намеченной цели и должна «отражать свободное выражение намеренного выбора». Согласие не считается законным, если субъект данных подвергается неуместному давлению и/или лишён возможности отозвать его без ущерба.
В Казахстане власти не запрашивают согласия физических или юридических лиц перед их включением в реестр иностранного финансирования. Аналогичную практику мы наблюдаем в Российской Федерации, где также не запрашивается согласие субъектов на распространение их персональных данных для общественного доступа. Так называемый закон об «иностранных агентах» в России оставляет широкие возможности для государства злоупотреблять своими полномочиями.
Начиная с 2017 года, власти Соединенных Штатов и Германии фиксировали случаи использования этого закона для обвинения правозащитника Валентины Череватенко, однако обвинения были быстро сняты. С момента вторжения России в Украину, закон «об иностранных агентах» применялся для осуждения активистов, таких как Владимир Кара-Мурза в апреле 2023 года по обвинениям в «распространении ложной информации о Вооруженных силах России» и участии в «нежелательной организации».
Учитывая применение подобных списков против активистов, в Казахстане может возникнуть аналогичный риск злоупотребления этой информацией для нападок на них или для предотвращения получения ими финансирования для продолжения работы. Независимо от исключения, позволяющего казахстанским налоговым органам обрабатывать данные без согласия, публикация списка является использованием данной нормы против гражданского общества и, следовательно, несоразмерной.
3. Принцип недискриминации
Несмотря на то, что правительство представляет это законодательное изменение как средство для достижения большей прозрачности, опубликованная база данных не включает государственных служащих и должностные лица. Также из неё исключены организации, получающие финансирование от иностранных субъектов, заключивших двусторонние или многосторонние соглашения с Республикой Казахстан. Если цель реестра — повышение прозрачности и доверия, то неясно, зачем требуются исключения для иностранных субъектов, заключивших такие соглашения.
Такая селективность закона противоречит Статье 14 Конституции Казахстана и Статье 26 МПГПП, которые подчёркивают важность недискриминации и равенства перед законом. Эти исключения явно указывают на двойные стандарты правительства в отношении себя по сравнению с организациями гражданского общества, что делает публикацию реестра нелегитимной.
Контекст событии
Недавние шаги казахстанского правительства являются частью более обширного пакета мер, над которыми государство работает с октября 2015 года. Тогда сенаторы предложили внести поправки в ранее предложенный парламентом закон, вводивший ограничения и требования по отчётности неправительственных организаций (НПО).
По мнению правозащитной организации Human Rights Watch, хотя правительства имеют право проводить комплексную проверку источников финансирования НПО, применение карательных мер и использование расплывчатых формулировок для неправомерного и произвольного вмешательства вызывают возражения.
В 2016 году в казахстанское налоговое законодательство были внесены дополнительные требования по отчетности для НПО и других организаций, получающих и использующих иностранное финансирование в целях: а) предоставления юридической помощи; б) проведения социологических исследований; и/или в) сбора, анализа и распространения данных. Это уполномочило налоговые органы накладывать штрафы и/или приостанавливать деятельность в случае нарушений. Важно отметить, что расплывчатость формулировок законодательства представляет отдельную проблему, так как оставляет пространство для достаточно широкого толкования.
В феврале 2018 года министр финансов Казахстана подписал приказ о создании базы данных о лицах, получивших финансирование от иностранных государств и международных организаций. 13 марта 2023 года в приказ были внесены правки (в соответствии со статьей 29 Налогового кодекса Казахстана) с указанием, что информация из этой базы данных («реестра»), будет доступна на веб-сайте www.kgd.gov.kz, принадлежащем Комитету государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан.
В 2020-2021 гг. казахстанские налоговые органы организовали проверку более десятка НПО из-за нарушений требований финансовой отчетности и декларирования — действие, вызвавшее обеспокоенность из-за отсутствия убедительных оснований. Интересно, что усиление преследования НПО в 2020 году совпало с предстоящими парламентскими выборами. По словам Мари Струтерс, директора Amnesty International по Восточной Европе и Центральной Азии, это была «циничная попытка» заставить замолчать самые значимые голоса в стране.
В ответ на это в ноябре 2020 года семь организаций гражданского общества (ОГО) опубликовали заявление, отметив, что ОГО в Казахстане привлекают гораздо больше внимания, чем коммерческие или государственные секторы, хотя последние получают «намного более значительные суммы [иностранного] финансирования». Подписанты заявления подчеркнули, что поправки 2016 года в законодательство не предоставили налогоплательщикам достаточных указаний по правильному заполнению соответствующих форм. Это оставляет значительное пространство для вольного применения закона правительством в соответствии с его собственной, вероятно, политически мотивированной трактовкой.
Основной аргумент заявления заключается в том, что некоммерческие организации в Казахстане стали объектами «дискриминационных и репрессивных положений законодательства».
Взгляд на региональную динамику
Важно рассматривать этот закон в контексте последних событий в Казахстане и общих тенденций в регионе. В Грузии была предпринята попытки внедрения аналогичного законодательства, изначально созданного в России. В Кыргызстане в октябре депутаты парламента приняли в первом чтении изменения в закон «О некоммерческих организациях» и Уголовный кодекс, предусматривающие, среди прочего введение понятия «иностранный представитель». В 2017 году закон «об иностранных агентах» был принят в Венгрии правительством Виктора Орбана. Тогда как он назывался «Прозрачность организаций, получающих иностранные средства», вскоре его стали называть «законом против НПО», поскольку он воспринимался как используемый правительством в целях демонизации НПО. Закон был остро раскритикован Европарламентом и Европейским Судом по правам человека.
Публикация реестра уже оказала негативный эффект на неправительственные организации в Казахстане. 25 сентября общественная организация «Эхо», занимающаяся кампаниями по защите прав и мониторингом деятельности государственных органов Казахстана (в основном, выборов), получила запрос от банка «Нурбанк» о предоставлении документации, связанной с источниками её доходов. Банк утверждал, что основанием для запроса послужил закон Казахстана о противодействии терроризму. Однако после того, как руководство «Эхо» запросило дополнительные объяснения, представители «Нурбанка» отметили, что это было связано с публикацией реестра иностранного финансирования правительством Казахстана.
Негативные последствия аналогичного законодательства в России и Венгрии свидетельствуют о том, что Казахстан рискует маргинализировать критически важные голоса гражданского общества. Этот список может стать инструментом государства для стигматизации организаций, занимающихся защитой прав человека, и предоставить властям «законную» возможность замалчивать инакомыслящих и осуществлять целенаправленные репрессии. Такая практика противоречит заявленной многовекторной политике Казахстана в поляризованном мире и может оказать негативное влияние на международную репутацию и инвестиционный климат страны.
Рекомендации
Казахстану следует подойти критически к заимствованию законодательства других стран, проверяя его на соответствие международным стандартам в области прав человека и Конституции страны. Хотя прозрачность чрезвычайно важна, её не стоит достигать за счёт нарушения прав граждан на неприкосновенность частной жизни. В его нынешнем виде реестр лиц, получающих иностранное финансирование, переступает эти границы. Учитывая обсуждаемые проблемы в области конфиденциальности, недискриминации и злоупотребления персональными данными для угроз и оказания давления, публично доступный реестр получателей иностранного финансирования должен быть отменён.
