В феврале 2025 года депутат фракции Народная партия Казахстана Ирина Смирнова в стенах парламента подняла вопрос о необходимости закона об иностранных агентах, а 19 марта Смирнова сообщила, что НПК выступит разработчиком этого законопроекта.
В авторитарных странах, например в России, законы об иностранных агентах часто используются в репрессивных целях и объяснимо вызывают беспокойство у правозащитных организаций. Вместе с тем часто можно услышать контраргумент о том, что в более демократичном США существует аналогичный закон (FARA — ред.) (1, 2, 3, 4). Владимир Путин в одном из интервью даже заявил, что он «гораздо более жёсткий».
Ирина Смирнова в февральском депутатском запросе тоже упомянула FARA, а также закон, принятый во Франции в 2024 году.
Апелляция к американскому закону часто используется как оправдание для введения законодательства об «иноагентах» в своей стране. Но можно ли ставить знак равенства между FARA и, допустим, российским законом? Правда ли, что первый даже более репрессивный? Что из себя представляет французский закон? И что может ждать Казахстан? Factcheck.kz разбирается в этих вопросах.
Закон об иноагентах в России
Тенденция к выявлению так называемых «иноагентов» в регионе налицо. В марте 2024 года закон «об иностранных представителях» приняли в Кыргызстане. В мае 2024 года грузинский парламент принял закон «о прозрачности иностранного влияния». Оба документа во многом инспирированы российским законодательством, где понятие «иностранный агент» появилось ещё в 2012 году.
За 12 лет закон об иностранных агентах в России претерпел ряд изменений и постепенно превратился в инструмент преследования гражданских активистов и независимых журналистов и давления на них.
Первая редакция закона предоставляла минюсту России возможность присваивать некоммерческим организациям (НКО), занимающимся политической деятельностью и получающим финансирование из-за границы, статус «иностранных агентов». Эти организации были обязаны зарегистрироваться в специальном реестре, включать в материалы специальную пометку и отчитываться о своей деятельности.
Постепенно стало возможно признавать иностранными агентами СМИ, затем физические лица, участвующие в создании или распространении СМИ-иноагентов, после — граждан и организации без юрлица, которые занимаются политикой и получают иностранную поддержку, причём не только финансовую.
В 2022 году был принят закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием». Как утверждали чиновники, целью было систематизировать прежний закон «об иностранных агентах». Теперь иноагентами могли признаваться не только лица, которые получали поддержку из-за рубежа, но и те, кто подвергся «иностранному влиянию». Термин, согласно закону, означает предоставление поддержки или «оказание воздействия путём принуждения, убеждения или иными способами».
В ноябре 2022 года правительство утвердило обновлённые правила маркировки материалов, произведённых или распространяемых иноагентами, и формулировку знакомого сегодня многим дисклеймера.
Настоящий материал (информация) (произведен, распространен и (или) направлен) иностранным агентом (наименование, фамилия, имя, отчество (при наличии), содержащиеся в реестре иностранных агентов) либо касается деятельности иностранного агента (наименование, фамилия, имя, отчество (при наличии), содержащиеся в реестре иностранных агентов).
Маркировка материалов иностранного агента в России
Также появилось понятие «физические лица, аффилированные с иностранным агентом». К ним стали относить членов организаций, объявленных иноагентами, будь-то учредители, руководители или сотрудники.
Лицо, которое намерено действовать в качестве «иностранного агента», обязано до начала своих действий подать в уполномоченный орган заявление о включении его в реестр. Однако минюст может сделать это и по своему усмотрению, основываясь на собственном анализе.
Для лиц, получивших статус «иноагента», в законе расширен перечень ограничений (21 пункт на данный момент): например, запрет на организацию публичных мероприятий или осуществление просветительской деятельности в отношении несовершеннолетних и производства информационной продукции для несовершеннолетних (8 апреля 2025 года был принят закон о полном запрете на образовательную деятельность для иноагентов).
В феврале 2024 года Госдума приняла закон, запрещающий рекламу иностранных агентов и размещение рекламы у иноагентов. Это заметно ударило по независимым СМИ и журналистам, работа которых отчасти поддерживалась рекламными интеграциями.
В мае 2024 года были утверждены поправки в закон «Об основных гарантиях избирательных прав», согласно которым иностранным агентам запрещалось участие в выборах всех уровней. Если иноагент хочет участвовать в выборах, то к моменту подачи документов в избирком он должен «прекратить статус иностранного агента».
Но в России сегодня не обязательно заниматься журналистикой или политикой, чтобы быть объявленным «иностранным агентом». В реестр попадают музыканты, актёры, блогеры, учёные и представители других сфер. Например, в 2020 году в списке иноагентов оказались центр «Насилию.нет», который помогает пострадавшим от домашнего насилия, и Красноярская региональная общественная организация «Мы против СПИДа».
Нарушение законодательства об иностранных агентах влечёт как административную, так и уголовную ответственность. Штрафы составляют до 50 тысяч рублей для физических лиц, до 300 тысяч — для должностных и до 500 тысяч — для организаций. При повторных нарушениях может грозить штраф до 300 тысяч рублей, либо обязательные работы до 480 часов, либо ограничение или лишение свободы на срок до двух лет. При этом если лицо было включено в реестр за сбор сведений в военной сфере, то наказание может составить до пяти лет лишения свободы.
Также возможны блокировка сайта СМИ-иноагента или ликвидация организации по решению суда.
FARA — всё ещё хуже?
Закон США о регистрации иностранных агентов (Foreign Agents Registration Act — FARA) был принят в 1938 году. На это решение повлияло увеличение действующих в стране пропагандистов нацистской Германии накануне Второй мировой войны. Закон обязывал лиц, действующих от имени иностранных организаций, регистрироваться в государственных органах и раскрывать информацию о своих клиентах, деятельности и контрактах.
Впоследствии закон был пересмотрен, и в послевоенное время его фокус постепенно сместился с пропаганды на иностранное лоббирование. В 1995 году в закон были внесения изменения, согласно которым действие FARA ограничивалось агентами иностранных правительств и политических партий, а лоббисты иностранных корпораций и отдельных лиц были обязаны регистрироваться в соответствии с законом о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act).
Сегодня FARA ориентирован на лиц, ведущих политическую или адвокационную работу от имени «иностранных принципалов» в США.
В рамках закона «иностранным принципалом» считаются правительство или политическая партия другого государства, лицо или организация за пределами США (кроме граждан США, проживающих на территории страны, и американских организаций, в основном ведущих деятельность в США). Агентом является лицо, которое по поручению, просьбе или под контролем иностранного принципала или того, кто в значительной степени финансируется этим принципалом, занимается на территории США политической деятельностью, в том числе представляя интересы принципала перед чиновниками, действует как консультант или сотрудник информационной службы, собирает и распределяет деньги.
Согласно FARA, иностранные агенты обязаны регистрироваться в Министерстве юстиции (Department of Justice — DOJ) и раскрывать информацию о своих доходах и расходах, деятельности и связях. Если у министерства есть основания полагать, что лицо действует в качестве иноагента, но не прошло регистрацию, ему направляется официальный запрос о предоставлении дополнительной информации. Если лицо не реагирует на запрос, министерство может обратиться в суд или, если речь идёт об «умышленном» нарушении, инициировать уголовное расследование.
В случае умышленного нарушения FARA может грозить штраф в размере до 250 тыс. долларов США или тюремное заключение на срок до пяти лет или и то, и другое. Некоторые нарушения, считающиеся проступками, могут быть наказаны штрафом в размере не более 5 тыс. долларов США или тюремным заключением на срок до шести месяцев либо и тем, и другим.
Зарегистрированные иностранные агенты должны маркировать те информационные материалы, которые публикуются непосредственно от имени иностранного принципала. Дисклеймер, используемый в таком случае выглядит следующим образом:
Данный материал распространяется (имя зарегистрированного агента) от имени (имя иностранного принципала). Дополнительная информация доступна в Министерстве юстиции США, Вашингтон, округ Колумбия.
Уведомление иностранного агента согласно FARA
Копии таких информационных материалов должны быть предоставлены министерству в течение 48 часов после их распространения.
В остальном регистрация в качестве «иностранного агента» не предполагает каких-либо строгих ограничений. Также действие FARA не распространяется на сбор средств в гуманитарных целях и добросовестную религиозную, академическую, научную и художественную деятельность, если занимающиеся этим организации не действуют в интересах иностранного принципала.
Стоит отметить, что с середины 60-х годов до последнего десятилетия закон не играл значимой роли в американской общественно-политической повестке и применялся очень редко. В отчёте Министерства юстиции США, вышедшем в 2016 году, сообщалось, что c 1966 по 2015 год ведомство инициировало всего семь уголовных дел по FARA и с 1991 года ни разу не пыталось добиться соблюдения закона через суд.
Однако когда появились подозрения о вмешательстве России в президентские выборы в США, закон вернулся в публичную повестку. Между 2017 годом и серединой 2024 года было инициировано уже 21 уголовное дело, из которых 11 закончились судебным приговором, а ещё 7 находились на рассмотрении.
Для сравнения, в марте 2025 года Роскомнадзор сообщил, что за неисполнение требований законодательства об иностранных агентах возбуждены уголовные дела в отношении 62 граждан. Кроме того, за 2024 год было составлено более 380 протоколов об административных правонарушениях в отношении иноагентов и наложено административных штрафов на сумму 17 млн рублей. Также ограничен доступ к 40 интернет-ресурсам иноагентов.
О FARA стали говорить чаще, но и критика в адрес закона стала громче. Эксперты в области права называют основной проблемой закона размытые формулировки, которые могут приводить и порой приводят к его избирательному применению (1, 2, 3). С другой стороны, эти же широкие формулировки препятствуют тому, чтобы использовать акт в законных целях.
В начале февраля 2025 года появилась новость, ознаменовавшая очередной резкий поворот в практике применения FARA. Новый генеральный прокурор Памела Бонди, номинированная Дональдом Трампом, выпустила официальный меморандум, который ограничивает правоприменительную практику закона «в целях освобождения ресурсов для более насущных задач».
Согласно документу, уголовные обвинения теперь могут быть выдвинуты только в случае если предполагаемое поведение схоже с классическим шпионажем, осуществляемым представителями иностранных государств. Кроме того, Бонди распорядилась расформировать Группу по противодействию иностранному влиянию (Foreign Influence Task Force) Федерального бюро расследований (ФБР), которая была создана в 2017 году, во время первого президентского срока Трампа.
Меморандум не означает изменения закона или прекращения всех мер по обеспечению соблюдения FARA. Однако эксперты в области применения закона считают, что данное решение по сути возвращает его в состояние, в котором он находился до 2016 года (1, 2).
Юрист и правозащитник Евгений Жовтис в комментарии для Factcheck.kz объясняет, что нет оснований сравнивать FARA с российским законом об иностранных агентах и казахстанским реестром лиц, получающих финансирование из-за рубежа. Американский закон требует регистрацию тех организаций, которые получают финансирование на то, чтобы непосредственно влиять на политику США, и не связан с контролем иностранного финансирования гражданского общества. Поэтому проводить какие-то параллели нельзя.
Что ждёт Казахстан?
Депутат Ирина Смирнова, подняв вопрос о законе об иностранных агентах, аргументировала это тем, что такой закон нужен для прозрачности, чтобы знать, какие организации работают за счёт иностранной поддержки. Однако, по словам Евгения Жовтиса, казахстанское законодательство и так строго контролирует некоммерческие организации.
«В 2016 году, как известно, в рамках противодействия экстремизму и терроризму, были приняты поправки, которые составили механику отчётности НКО. Во-первых, Комитету по делам гражданского общества Министерства культуры и информации, когда НКО до 31 марта предоставляют очень подробную расписанную по пунктам информацию обо всей своей деятельности: учредителях, руководстве, местонахождении, проектах и программах, кто это финансирует. Причём это делают все, независимо от иностранного финансирования или неиностранного. И нужно отметить, что это всё осуществляется наряду с необходимой отчётностью в налоговые органы […] И в банки, когда получаем деньги из-за зарубежа, мы представляем договоры, на основании которых мы получаем зарубежные деньги», — объясняет правозащитник.
Жовтис также упоминает статью 29 Налогового Кодекса, которая тоже предусматривает отчётность НКО.
По мнению эксперта, в данном случае некоммерческие организации подвергаются стигматизации и прямо дискриминируются по сравнению с коммерческими организациями, которые не обязывают таким же образом отчитываться перед государственными органами. Он считает, что это метод политического контроля, свойственный авторитарным странам, а не вопрос контроля нарушений, которым и так занимаются правоохранительные органы и службы национальной безопасности.
На вопрос о том, могут ли в итоге принять закон об иноагентах в Казахстане Евгений Жовтис ответил, что не исключает такого сценария. Он также напомнил, что в данный момент рассматривается принятие нового закона об НПО, и высказал опасения, что идею о внедрении понятия «иностранные агенты» могут воплотить через этот закон.
Шумиха вокруг законов об иноагентах, по мнению Жовтиса, не имеет отношения к противодействию иностранному влиянию, потому что это влияние гораздо проще реализовать на верхнем уровне, тогда как у некоммерческих организаций в Казахстане нет никакого реального политического влияния.
«Это всё политические технологии, основанные на конспирологии, передёргивании фактов и просто стигматизации», — заключает правозащитник.
Напомним, что в Казахстане с 2023 года существует реестр лиц, получающих деньги и (или) иное имущество от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства, который размещается на сайте Комитета государственных доходов. Эксперты выражают мнение, что он нарушает право на частную жизнь и принцип недискриминации и может быть использован как инструмент давления на гражданское общество.
О чём закон Франции
В апреле 2024 года Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) опубликовала отчёт, в котором рекомендовала Франции усилить механизмы борьбы с внешним влиянием, поскольку иностранное вмешательство ослабляет демократические процессы в стране.
Например, в феврале 2024 года агентство Viginum, ответственное за мониторинг и защиту от цифровых угроз, выявило сеть информационных порталов, распространяющих пророссийский дезинформационный контент на международную аудиторию.
Сеть, состоящая из как минимум 193 веб-сайтов, поначалу охватывала новости из Украины и России, но на следующий день после начала войны, она переориентировала свою деятельность, начав целенаправленно освещать события в оккупированных украинских территориях, а затем и в ряде западных стран — включая Францию.
Сайты сети не производят оригинального контента, а массово перепубликуют материалы из российских и пророссийских источников.
«Основная цель, по-видимому, заключается в том, чтобы освещать российско-украинский конфликт с положительным изображением “специальной военной операции” и дискредитацией Украины и её руководства. Эти материалы, сильно идеологизированные, продвигают откровенно недостоверные или вводящие в заблуждение нарративы», — сообщает Генеральный секретариат по вопросам обороны и национальной безопасности Франции.
Также перед олимпийскими играми в Париже агенты влияния, поддерживаемые Россией, усилили кампанию дискредитации правительства Франции и Международного олимпийского комитета. Корпорация Microsoft в своём отчёте сообщила, что за распространением дезинформации стоят группы Storm-1679 и Storm-1099.
25 июля 2024 года, во Франции был принят закон «О предотвращении иностранного вмешательства».
Закон предусматривает создание цифрового каталога при Высшем органе по прозрачности общественной жизни (HATVP). В него вносятся сведения о лицах, действующих по поручению, просьбе или под контролем иностранного принципала с целью повлиять на принятие государственных решений, в частности в сферах законотворчества и внутренней или внешней политики Франции, путём общения с чиновниками, осуществления коммуникационной деятельности, направленной на широкую публику, а также сбора средств и безвозмездного перевода средств.
Иностранными принципалами могут быть иностранные государства за исключением стран Евросоюза, юрлица, которые управляются или контролируются иностранным государством или более чем наполовину финансируются этим государством, политические партии или группы из иностранных государств за пределами ЕС.
Лица, действующие от имени иностранных принципалов, должны сообщать о своей деятельности Высшему органу по прозрачности общественной жизни в течение 15 рабочих дней, предоставив данные о себе. Сведения эти периодически должны обновляться. Орган также может по собственной инициативе уведомить лицо, в отношении которого имеются серьёзные основания полагать, что оно должно быть включено в цифровой каталог.
Лица, отказавшиеся декларировать информацию о своей деятельности, могут быть приговорены к трём годам лишения свободы и штрафу в размере 45 000 евро. Для юридических лиц санкции строже: штраф 225 000 евро, запрет на получение государственной помощи и государственных контрактов на срок не более пяти лет и другие меры.
Закон также предоставляет спецслужбам возможность до 30 июня 2028 года использовать автоматизированный механизм слежки, использующий заранее заданные параметры для выявления интернет-трафика, потенциально связанного с иностранным вмешательством, угрозами национальной безопасности или терроризмом — без первоначальной идентификации отдельных лиц.
Кроме того, процедура замораживания финансовых активов, применяемая в рамках борьбы с терроризмом, теперь распространяется и на случаи иностранного вмешательства.
В самой Франции закон подвергся критике. Например, как сообщает издание Le Monde, представители левых партий выразили обеспокоенность тем, что данные меры могут привести к вторжению в частную жизнь граждан. Депутат радикальной левой партии Антуан Леоман предупредил: «Вы создаёте инструменты для массового наблюдения за населением».
