Правовая система Казахстана — что дальше? | Мнение

Назгуль Ергалиева, консультант в области правовых реформ и международного права, эксперт в области прав человека, размышляет об основных проблемах системы правосудия

В этом году заканчивается срок действия концепции правовой политики, рассчитанной на 2010-2020 годы. Упрощённо, это карта пути, по которому шли наши суды, полиция, прокуратура, и где конечным пунктом было обозначено достижение верховенства закона. Насколько был эффективен этот путь и куда мы пришли за эти 10 лет, наверное, лучше оценит казахстанское общество: отношение граждан к деятельности государственных органов этой сферы крайне негативно. Если мы серьезно хотим исправить ситуацию в правовой сфере, нам нужно критически оценить, что было сделано не так и почему. 

Основные проблемы

Правоохранительную и судебную системы необходимо рассматривать комплексно как составляющие единой системы правосудия. Фактором воздействия данной системы на общество должна быть уверенность населения в её справедливости и в защите своих прав, а также в стабильности законодательства и правовой системы. Перечисленные условия, в том числе, ведут к росту инвестиций, социальному и экономическому развитию страны.  И, напротив, отсутствие уверенности граждан в системе правосудия существенного снижает потенциал полноценного и устойчивого развития государства.

Системный подход к анализу и выработке решений по каждой из этих сфер позволяет охватить взаимосвязь и взаимовлияние всех элементов для достижения положительного эффекта. Какие-либо попытки изменить только правоохранительную или только судебную систему без координации мер, без оценки влияния на всю систему правосудия, по опыту нашей страны, не приводят к качественным улучшениям в целом. Отдельные эксперименты с реформированием полиции, прокуратуры и суда сводятся к ограниченным достижениям без существенного воздействия на уровень доверия граждан к правосудию. 

Для определения дальнейших векторов развития системы правосудия необходимо выявить ключевые проблемы, а также понять их корневые причины.

1. Разрыв между законами и практикой 

Возможно, ни одна другая сфера не сочетает такой повышенный уровень регулирования, выраженный в детальных процессуальных законах, с разрывом с правоприменительной практикой.

Международные эксперты отмечают, что наши кодексы и законы во многом соответствуют международным стандартам, однако в реальности их применение вовсе не гарантирует защиту прав граждан. В результате в обществе складывается устойчивое отношение к законам и к правам, как к пустым декларациям. Защита нарушенных прав в итоге превращается в полномасштабную борьбу за выживание.

2. Деструктивная организационная культура

По сравнению с бизнес-сектором, система правосудия не прошла этап полноценной модернизации организационных устоев с точки зрения современных теорий развития систем. В полиции, прокуратуре и суде продолжают действовать неформальные традиции, унаследованные с советских времен и усугубившиеся в годы Независимости. Управление через контроль и наказание, культ силы и страха, неуважительное отношение к человеческому достоинству и личности, закрытость и отсутствие прозрачности, чинопочитание, формализм, преследование критического мышления и поощрение конформизма — это наиболее распространённые качества внутренних культур этих организаций. В этих обстоятельствах внимание служащих сосредоточено больше на текущей деятельности и личных интересах, а не на потребностях и запросах граждан. Параллельно происходит деформация смыслов и ценностных ориентиров — например, оправдание невиновных рассматривается как нежелательное событие, а сроки и количественные показатели достигаются ценой качества. 

Ядром внутренней организационной культуры является понимание миссии и разделение её всеми сотрудниками. Исторически укоренилась идея о том, что борьба с преступностью и защита интересов государства в этой сфере являются целевыми установками, которые до сих доминируют в сознании полицейских, прокуроров и судей. В такой системе ценностей человек, — его жизнь, права и свободы, — не находят должной значимости.  

В результате эти организации не вписываются в контекст современного общества с его сложными вызовами и тем самым нарушают требование динамического равновесия организационных систем — необходимости оптимального соответствия системы среде. 

3. Слабые кадры: непрофессионализм и коррупция

Существующая организационная культура институтов системы правосудия непосредственно проявляется в поведении полицейских, прокуроров и судей, а также поддерживается механизмами отбора персонала, обучения и отношения к сотрудникам. 

Вышеперечисленные качества внутренних культур испытывают на себе, прежде всего, кадры, которые в итоге вырабатывают соответствующие механизмы адаптации — они проявляются в формальном выполнении функций или, например, «снятии с контроля» заданий. Главной мотивацией сотрудников становится избежание наказания и ответственности любыми способами, вплоть до манипуляций и нарушений процедур. В общении с гражданами они готовы «проявлять власть», демонстрировать силу и добиваться страха, потому что именно так обращаются с ними. Существует огромный разрыв между завышенными требованиями руководства к сотрудникам и отсутствием возможностей для их разумного выполнения. Примечательно, что ни в одной из организаций системы правосудия нет современной системы управления человеческими ресурсами. 

Самым негативным последствием такой организационной среды становится крайняя форма преследования личных интересов, в том числе коррупция, которая выходит далеко за рамки индивидуальных случаев.

Согласно последнему опросу общественного мнения, только 15,6% опрошенных граждан отрицают возможность влияния на судебное решение с помощью взятки. Этот же опрос показывает, что на доверие населения к судам максимально влияют только профессиональные качества судьи – справедливость, честность, объективность, беспристрастность и независимость. Только когда эти качества будут демонстрироваться судьями в большинстве случаев, можно будет увидеть качественный сдвиг в восприятии граждан. 

Таким образом, изменение доверия общества к системе правосудия невозможно без изменения поведения полицейских, прокуроров и судей, основанного на фундаментальных реформах системы управления человеческими ресурсами — с учётом последних научно-практических исследований в этой области. 

4. Низкое качество реформ и неэффективность изменений 

Развитие системы правосудия это длинная история проб и ошибок с низким уровнем эффективности совершенствования стабильности законодательства и качества защиты прав граждан. Многочисленные попытки реформ сопровождаются одними и теми же ошибками, ставшими закономерностями, такими как: 

  • отсутствие системного анализа проблем и причинно-следственных связей, а также низкое качество данных
  • неэффективная система планирования, которая выражается в неадекватных сроках и ресурсах, выделяемых для реформ
  • изучение ограниченного круга альтернатив для решения проблем
  • опора на старый опыт, нежели на критический анализ предыдущих реформ и современные научные теории
  • игнорирование человеческого фактора в реформах — в результате изменения законов не ведут к изменению поведения правоприменителей
  • погоня за быстрыми изменениями без учета системных взаимосвязей и оценки рисков — в результате реформы сопровождаются побочными эффектами или ухудшением ситуации

Эти системные ограничения, связанные, в том числе, с низким научным потенциалом в сфере стратегического планирования, сопровождаются институциональной конкуренцией за влияние и расширение круга полномочий. Ведомственные интересы берут верх над интересами правосудия и необходимостью комплексного развития страны. В этом смысле отсутствие сильной научной и доказательственной базы в процессе принятия решений сводит все обсуждения о реформах к расхождению во мнениях, обусловленных разными интересами. 

Широкое разнообразие и противоречивость интересов, целей, представлений и предпочтений разных участников системы приводят к тому, что решения принимаются не рациональным способом, а путем переговоров, сделок и компромиссов. В результате таких межведомственных торгов и продвижения институциональных амбиций, реформы носят половинчатый и фрагментарный характер, нарушая целостность и взаимосвязь всех элементов системы правосудия. 

Ниже предложены направления дальнейшего движения при такой ситуации. 

Стратегия перезагрузки 

1. Нужно по-другому писать и принимать законы 

В Казахстане сформировалась негативная традиция срочных реформ и изменений законов. Для того, чтобы в спешке соблюсти формальные сроки, законы, регулирующие сложные процессы и явления, пишутся в считанные дни, а их авторы отступают от принципов разумного, экономичного и эффективного регулирования.  Нормой стала установка «примем закон сейчас, а потом внесём изменения». Такая спешка создаёт новые проблемы, которые пытаются затем решить очередными быстрыми изменениями законов, таким образом, замыкая порочный круг некачественного правового регулирования. 

Исследования показывают, что апелляция к срочности и связанное с этим отступление от механизмов, обеспечивающих качество законов, не только приводят к негативным последствиям в решении конкретных проблем, но и отрицательно влияют на верховенство права в целом. 

Мы должны признать существующий низкий научный потенциал в сфере регулирования системы правосудия. Качество казахстанских специалистов с научными степенями в сфере права не соответствует международным стандартам и, к сожалению, не обеспечивает полноценную научную экспертизу новых законов. 

На данном этапе необходима комплексная реформа законотворческого процесса, основанного на требованиях научного анализа и принципах обратной связи с момента планирования и анализа общественных проблем, до момента оценки воздействия и критического анализа принятых законов. Реформа может включать такие направления как: 

  • внедрение методов оценки регулятивного воздействия до и после принятия законов с соблюдением научной методологии 
  • развитие современной научно-исследовательской и опытно-конструкторской базы в сфере правосудия 
  • внедрение лучших международных практик, например, сопровождения законов разъяснительными актами о правоприменении

2. Ревизия концептуальных основ системы и институтов правосудия  

Уголовное правосудие составляет наиболее критическое ядро системы правосудия, которое требует концептуального пересмотра. Казахстан принадлежит к так называемой модели «контроля преступности», которая характеризуется следующими качествами:

  • акцент на эффективность с точки зрения количественных признаков (раскрываемость, осуждение)
  • уголовное наказание рассматривается как гарант общественного порядка и безопасности 
  • представляет собой производственный конвейер с обвинением в конце, оперируемый полицией и прокуратурой
  • задача процесса — установить фактическую вину, а не юридическую
  • суд — не центр процесса, а способ узаконить наказание 

Такая система уголовного правосудия не в состоянии эффективно решать проблемы людей и не способствует устойчивому развитию общества.  Современные потребности граждан требуют пересмотра основополагающих концепций — миссии, целей, задач и механизмов воздействия правоохранительных органов. Необходима трансформация в новую модель — восстановительного правосудия. Этой модели присущи следующие характеристики: 

  • основывается на философии восстановительного правосудия, которое с уважением относится к потребностям потерпевших и к правам обвиняемых, создавая атмосферу уважения человеческого достоинства, где каждый имеет право голоса
  • предотвращение преступности обеспечивается комплексным подходом к защите общества, безопасности и общего благосостояния 
  • связано с концепцией «процедурной справедливости» — правонарушители могут быть более законопослушными, если относиться к ним справедливо
  • суд — центральное место определения и защиты прав

В такой модели уголовного правосудия требуется пересмотреть роль полиции, прокуратуры и суда для обеспечения в системе механизма сдержек и противовесов.  Это означает не только реформу процессуальных законов, но и пересмотр фундаментальных основ по следующим направлениям: 

  • Создание полиции нового формата с главной задачей – помогать и служить гражданам 
  • Пересмотр и чёткое разграничение роли полиции, прокуратуры и суда в уголовном преследовании
  • Создание новой независимая пенитенциарной системы как гражданского института, направленного на развитие и социальную реабилитацию осуждённых

В судебной системе перезагрузка подразумевает комплексную переоценку системы судов и звеньев. Необходимо провести критический анализ предыдущих реформ и определить те пробелы, которые были допущены в результате половинчатых и спешных реформ. В частности, необходимо пересмотреть роль апелляционной и кассационной инстанций и повысить их потенциал исправления нарушенных прав.   

3. Внедрение современного менеджмента

Системная перезагрузка означает также реформу системы управления и принятия решений в полиции, прокуратуре и суде.  Необходимо отметить, что для этих организаций характерны те же болезни, что бюрократическому аппарату госуправления в целом: 

  • Неэффективная и несинергичная организационная структура
  • Слабые коммуникационные связи 
  • Чрезмерно затянутые процессы согласования и оформления документов 
  • Сильная иерархическая культура, отсутствие атмосферы креативности и инициативности
  • Авральный стиль работы

Реформа системы управления должна быть нацелена, прежде всего, на изменения внутренней культуры, которые начинаются с переосмысления всеми сотрудниками миссии организации, принципов и глобальных целей и задач. Её сложность заключается в приведении в соответствие внутренней неформальной культуры с новыми декларациями: не должно быть диссонанса между тем, что провозглашается, и тем, что делается на самом деле. 

Изменение культуры во всех организациях системы правосудия возможно только при согласованном подходе к реформе как кадров, так и внутренних процессов, включая: 

  • внедрение практики регулярного менеджмента человеческими ресурсами на всех уровнях управления 
  • пересмотр системы оценки, поощрения, мотивации и кадрового роста с участием самих сотрудников 
  • внедрение системы регулярных качественных курсов по развитию компетенций для решения конкретных производственных задач
  • создание горизонтальной модели процессов с чётким определением внутренних и внешних клиентов и показателей качества процессов 
  • оптимизация ключевых процессов через устранение излишней бюрократии и потери ресурсов 
  • внедрение системы постоянного совершенствования качества процессов с точки зрения конечных потребителей — граждан. 

4. Новая система подотчётности 

Дальнейшее развитие правовой системы невозможно без создания нового механизма подотчётности правоохранительных органов. 

В этой связи необходимо развитие института парламентского контроля, успешно работающего в развитых государствах ОЭСР, который предполагает подотчётность каждой из этих организаций парламенту с участием общественности. Это означает: 

  • представление на одобрение периодической стратегии развития организации с учетом потребностей общества 
  • регулярный публичный отчёт о выполнении данной стратегии — заслушивание результатов независимой внешней оценки об эффективности той или иной организации 
  • проведение публичных расследований возможных системных нарушений

Это будет означать полный отказ от существующей культуры закрытости и отсутствия обратной связи. Не приемлема действующая практика ограниченного доступа к документам «для служебного пользования» (такие как стратегические планы мер по развитию), которые регулируют деятельность этих организаций. Эта практика никак не соотносится с задачей повышения доверия населения к системе правосудия. 

В заключение хотелось бы подчеркнуть важность критического мышления и научных подходов в деле развития нашей правовой системы. Мы должны начать думать по-другому, чтобы получить результат, отличающийся от того, что мы приобрели за последние 10 лет.

Редакция
Фактчек в Казахстане и Центральной Азии. Первый центральноазиатский фактчекинговый ресурс. Открыт в мае 2016 года. Член международной сети фактчекинговых организаций (IFCN)