COVID всё спишет: обзор антикризисного плана правительства Казахстана

19 мая казахстанское правительство рассмотрело и приняло, пожалуй, главный документ года в сфере экономической политики — Комплексный план по восстановлению экономического роста до конца 2020 года. К документу много вопросов и по форме и по содержанию. Специально для Factcheck.kz план проанализировал экономический обозреватель Сергей Домнин.

То, как была выполнена работа над антикризисным планом, в очередной раз убеждает, что ни новый президент (который руководит исполнительной властью в стране уже более года), ни новый коронавирус, ставший причиной нынешнего экономического кризиса, не смогли заставить правительство РК изменить подходы к работе. Она по-прежнему ориентирована на процесс, а не на результат, по-видимому, делается в спешке, без критического анализа и расчета эффективности мер воздействия.

План без постановления

Первое упоминание антикризисного плана по восстановлению экономики относится к 27 апреля, когда в очередном выступлении президент РК Касым-Жомарт Токаев заявил:

Правительство, Национальный банк до 11 мая подготовят Комплексный план по восстановлению экономического роста, включающий поддержку наиболее пострадавших отраслей. Наша страна вступает в качественно новую фазу своего развития. По сути, мы будем жить в новой реальности. Поэтому предстоит осуществить масштабную, глубинную трансформацию экономики и системы госуправления. 

К-Ж. Токаев

19 мая на заседании правительства с участием премьера Аскара Мамина план был рассмотрен и принят. «Реализация Комплексного плана должна минимизировать негативные последствия от внешних шоков, охватить все важнейшие отрасли и практические мероприятия по активизации деятельности отечественного бизнеса, — заявил премьер, — предусмотренные в Комплексном плане меры дают возможность восстановления активности ряда отраслей, в которых занято свыше 6 млн человек».

Об основных направлениях антикризисного плана тогда же рассказал министр национальной экономики Руслан Даленов: «Меры призваны оказать комплексную поддержку для отраслей экономики. В целом инструменты указанных мер включают налоговые стимулы, совершенствование регуляторной политики, льготное кредитование, реализацию государственных программ, развитие инфраструктуры, а также продвижение отечественных производителей»

Однако до сих пор непонятен статус документа — ни на сайте правительства, ни на портале разработчика, Министерства национальной экономики РК, нет этого документа, оформленного постановлением правительства или в какой-либо еще форме. В постановлениях правительства, принятых после 19 мая и доступных на сайте Primeminister.kz (официальный ресурс премьер-министра РК), Комплексный план по восстановлению экономического роста до конца 2020 года не упоминается. 

В открытых источниках доступен лишь проект плана. Формат документа позволяет судить, что его должны были принять именно как постановление правительства. 

Сравнение содержания проекта плана и тезисов главы МНЭ убеждает, что по крайней мере основные пункты плана, рассмотренного и принятого на заседании правительства 19 мая, повторяют меры, изложенные в проекте документа. Поэтому анализ антикризисного плана-2020, предложенный в этом материале, опирается на проект. 

План в 149 пунктов

Проект плана

Первое, что хочется сделать, увидев антикризисный план — похвалить казахстанское правительство, что оно такой документ в принципе разработало. Оперативные планы — очень важный и эффективный инструмент реагирования властей на кризисные явления и одновременно способ держать на контроле деятельность исполнительной власти. Это в теории, а на практике все зависит от качества декомпозиций разделов плана, назначении ответственных, сроков и форм проверки. 

Антикризисный план-2020 состоит из 149 мер, которые распределены по 10 разделам: привлечение инвестиций, реальный сектор, сервисная экономика, МСБ, макроэкономическая стабильность, цифровизация экономики, социальная сфера, региональное развитие, стратегическое планирование. Наполнение разделов неравномерно. Например, в разделе «реальный сектор» 39 мер, а в разделе «региональное развитие» — 2. 

Видится не вполне методологически корректным разделение мер поддержки МСБ, реального сектора и сервисных секторов, поскольку малый и средний бизнес может быть представлен как в производстве товаров, так и в производстве услуг, может быть частью регионального развития, а также объектом цифровизации экономики и мер по макроэкономической стабилизации. 

В качестве позитивного момента стоит также расценивать наличие в плане сроков выполнения мер и ответственных за выполнение государственных и квазигосударственных структур. По 98 из 149 мер (66%) срок выполнения определен в декабре 2020 года. В списке ответственных находятся все министерства социально-экономического блока, Нацбанк РК и Агентство по регулированию и развитию финансовых рынков, акиматы областей и городов Нур-Султан, Алматы, Шымкент, а также ФНБ “Самрук-Казына”, холдинги “Байтерек” и “КазАгро”, а также Международный финансовый центр “Астана” и НПП “Атамекен”. Руководители этих структур позже вошли в созданную президентом Госкомиссию по восстановлению экономического роста. 

Условно все меры, предложенные в плане, можно разделить на три группы. 

Первая — актуальные краткосрочные меры, т.е. непосредственно отвечающие озвученной в названии плана цели (“восстановление экономического роста”), в том числе предпринятые как ответ на пандемию коронавируса и возникший в результате нее экономический кризис. 

Таких мер в плане 52 (35% плана). К ним можно отнести действительно важные с точки зрения поддержания деловой активности: мера №14 «Внедрение практики гарантированного закупа продукции», мера №36 «Возмещение экспортных затрат до 80% предприятиям, производящим продукцию высоких переделов, в рамках предусмотренных средств ГПИИР на 2020 год», мера № 74 «Предоставление гарантий для субъектов обрабатывающей промышленности институтами развития». 

Впрочем, не все краткосрочные механизмы, которые планирует внедрить правительство, кажутся осмысленными. Например, непонятно, как облегчит жизнь предпринимателям мера №76 «Для ИП в СНР отмена ведения бухгалтерского учета и упрощение налогового учета». По действующему в РК законодательству о бухучете значительная часть индивидуальных предпринимателей — работающие по специальным налоговым режимам (например, по патенту, по т.н. “упрощенке”) — и так не ведет бухгалтерской отчетности. 

Особенно понравится налогоплательщикам формулировка меры №89: «Проведение налоговых проверок только в соответствии с СУР либо по заявлению самих налогоплательщиков». Рискну предположить, что будь на то воля налогоплательщиков, заявлений о проверках они бы не подавали никогда. 

Вторая группа — актуальные долгосрочные меры. Сюда следует отнести задачи, призванные решить застарелые проблемы, реализация которых с высокой вероятностью не ограничится 2020 годом. Реализация этих мер не оказывает дополнительного влияния на восстановление темпов экономического роста в текущем году. 

Мер второй группы в плане 46 (49% плана). В их числе, например, мера №132 «Повышение IT-компетенций педагогов организаций ТиПО и вузов». Знатоки истории казахстанской экономики не дадут соврать: вечным процессом может стать выполнение меры №95 «Усиление финансового мониторинга, контроля трансфертного ценообразования с предотвращением вывода капитала и уклонения от уплаты налогов».

Непонятно в связи с чем попала в государственный антикризисный план мера №99 «Сокращение неэффективных расходов квазигосударственного сектора» — этим правление компаний должно заниматься вне зависимости от того, наблюдаются в экономике кризисные явления или нет, ведь от эффективности затрат зависит уровень рентабельности. 

Вопросы есть и в отношении меры №130 «Строительство волоконно-оптических линий связи (ГЧП ШПД ВОЛС) и реализация проекта обеспечения СНП 3G и/или 4G». Последнюю меру ответом на кризис если и можно считать, то с большой натяжкой. Проект, который реализуют «Казахтелеком» и «Транстелеком» был запущен еще в 2018 году, а по состоянию на апрель 2020 года было проложено уже более 7,4 тыс. км оптики из 14,5 тыс. планируемых. 

Третья группа мер — это, строго говоря, не меры, а поручения правительству рассмотреть или проработать некоторые вопросы. Таких мер 28 (19% плана).

Прямого или косвенного эффекта на экономический рост в 2020 году от этих мер ждать не приходится, поскольку по итогам проработки и рассмотрения может быть не принято никаких решений. Примеры подобных мер: №105 «Выработка предложений по оптимизации налоговых льгот и преференций» или №147 «Актуализация Стратегического плана развития Казахстана до 2025 года с новым социально-экономическим курсом, закладывающим основу для кардинальных институциональных и отраслевых реформ по важнейшим направлениям развития».

Покажите расчеты

По итогам анализа складывается впечатление, что Комплексный план по восстановлению экономического роста до конца 2020 года — это не столько дорожная карта по восстановлению экономики, сколько документ, призванный хоть как-то систематизировать работу правительства и госсектора, объединенных под крышей Госкомиссии по восстановлению экономического роста. По структуре и тексту плана заметно, что разработчики плана сильно торопились. 

Однако главный недостаток антикризисного плана, на мой взгляд, заключается в том, что в нем нет индикаторов, как экономический рост будет восстанавливаться в квартальном выражении, нет прогнозных оценок, как именно государственные инвестиции, а также регуляторные меры и усилия в сфере денежно-кредитной политики поддержат это восстановление.

В результате план как инструмент проведения решений, призванных восстановить экономический рост и инструмент контроля качества исполнения этих решений оказывается несфокусированным. 

Вновь проявляется старая проблема бюрократии вообще и казахстанской бюрократии в частности — госорганы даже на уровне планирования не просчитываю (или не отражают) связь между государственными инвестициями и макроиндикаторами вроде ВВП, безработицы, инфляции, выпуска в отдельных секторах. Это искажает их понимание эффективности принимаемых решений и заставляет ориентироваться на процесс, а не на результат. И пока такой «процессно-целевой подход» будет применяться, не стоит ждать от государственных инвестиций и в целом от принимаемых чиновниками решений большой отдачи. 

Еще одна особенность казахстанской бюрократии, которая высветилась в Комплексном плане по восстановлению экономического роста до конца 2020 года, это подмена краткосрочных задач долгосрочными, создание вала мер и инициатив, которые отвлекают внимание от главного. Вместо узкого набора (10-20 мер) действительно эффективных в краткосрочной перспективе инструментов государственной политики, нам предлагают полтораста мер, большая часть из которых прямо не относится к цели, поставленной перед правительством – восстановить позитивную динамику ВВП к концу 2020 года. 

Говоря о подготовке антикризисного плана-2020, президент РК упоминал «масштабную глубинную трансформацию экономики и системы госуправления». Однако связанного комплекса мер для решения этой задачи в антикризисном плане-2020 не предлагается. Остается надеяться, что какие-то шаги к такой трансформации будут сделаны в обновленном Стратплане до 2025 года, разработчики которого учтут главные претензии к краткосрочному плану-2020.

Вы можете внести вклад в борьбу с дезинформацией: Для сохранения объективности, редакция Factcheck.kz, как правило, отказывается от рекламы и сохраняет независимость и принципиальную равноудаленность от государства, крупных компаний и политических лагерей — и именно ваша поддержка делает это возможным. Мы гарантируем рациональное планирование расходов. Народное финансирование позволяет проекту быть ещё более устойчивым и продолжать верификацию информации и проверку заявлений государственных деятелей, чиновников и экспертов.


Пожалуйста, выберите любую сумму



Или введите свою

Сергей Домнин
Экономический обозреватель, редактор проекта Ekonomist.kz. С 2008 года пишет для ряда общественно-экономических онлайн- и офлайн изданий, возглавлял казахстанский деловой журнал “Эксперт Казахстан”